立冬過后，高椅嶺，熱辣的陽光沒有退場(chǎng)，前來打卡的游客是一撥接著一撥。

“這有草帽，也有涼帽，防曬好，也不貴，來一個(gè)不？”

在高椅嶺出入口，又一撥游客經(jīng)過，66歲的老大爺廖文吆喝得越發(fā)起勁。

守?cái)偸?，廖大爺說，還是現(xiàn)在的高椅嶺最美。

“之前，擺攤亂擺，停車亂停，游客都嫌亂?，F(xiàn)在，擺攤規(guī)范，停車規(guī)范，游客都說好?！绷未鬆斦f。

高椅嶺的改變，蘇仙區(qū)飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)功不可沒。

“之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，沒法管也管不了，經(jīng)?？看蚋星榕?，口水講干，但沒效果?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權(quán)，管得了也管得好，劃區(qū)設(shè)點(diǎn)，立竿見影。”蘇仙區(qū)飛天山鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)一執(zhí)法人員如是說。

種好改革“試驗(yàn)田”，基層治理添活力。

“2021年8月以來，我們認(rèn)真落實(shí)市委書記吳巨培調(diào)研蘇仙區(qū)的講話精神，按照‘放得下、接得住、管得好’的原則，先行先試，干在實(shí)處，走在前列，全力推進(jìn)飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，有效化解‘看得見的管不著、管得著的看不見’的矛盾，有力推動(dòng)全區(qū)打造‘城市會(huì)客廳、開放排頭兵、科教主陣地、文旅新地標(biāo)’?！碧K仙區(qū)委書記黃志文欣然而言。

敢于先行先試，溫度與力度的融合，升騰著鄉(xiāng)村新希望。

出題

高椅嶺，一個(gè)被抖音帶火的網(wǎng)紅景點(diǎn)，每到五一、十一等節(jié)假日，車如流水，游人如織。

說起高椅嶺，飛天山鎮(zhèn)的干部都有話要說：之前，高椅嶺停車亂、擺攤亂、游客多，生怕出事。一到假期，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)圍繞交通安全等問題要花很大精力，鎮(zhèn)里經(jīng)常要調(diào)派大半工作人員去值守。

基層治理是國(guó)家治理的基石，也是國(guó)家治理體系中承上啟下的關(guān)鍵樞紐。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”見得多，但“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門難到”也不少。有責(zé)無權(quán)、執(zhí)法缺位、多頭執(zhí)法，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法普遍存在的矛盾。

“像農(nóng)村違法建房、亂擺攤點(diǎn)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看得見，想管卻使不上勁，因?yàn)樾姓?zhí)法職權(quán)根本不在他們手上，以致工作很被動(dòng)?！憋w天山鎮(zhèn)黨委書記彭樣君也有困惑。

改革，發(fā)展之所需。

2019年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，明確要求推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸、下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，離百姓最近的政府。

“今天來到這里，就是想聽聽一線基層干部最真實(shí)的聲音?！?/p>

“在基層行政執(zhí)法方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不匹配，經(jīng)常要靠上面‘搬救兵’。這樣一來，很多事情往往得不到快速處置。”

……

時(shí)間回溯至2021年8月12日，時(shí)任市委副書記、代市長(zhǎng)吳巨培在飛天山鎮(zhèn)開展“我為群眾辦實(shí)事”專題調(diào)研。當(dāng)聽到基層心聲時(shí)，有著豐富基層經(jīng)驗(yàn)的他鼓勵(lì)大家，要在綜合行政執(zhí)法改革上先行先試。

先行先試，給全區(qū)黨員干部出了一道大題。

能不能試點(diǎn)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)把不準(zhǔn)，心中沒底。怎么試點(diǎn)？沒有現(xiàn)成的模式，他們也不知從何下手。

思在前、謀在先，蘇仙區(qū)委、區(qū)政府積極響應(yīng)。

蘇仙區(qū)積極組織力量開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)調(diào)研，向省委編辦、市司法局等上級(jí)部門積極尋求指導(dǎo)支持，廣泛征求意見，努力把準(zhǔn)方向，真正確保實(shí)操。

經(jīng)過前期大量調(diào)研，蘇仙區(qū)審時(shí)度勢(shì)發(fā)現(xiàn)，先行先試有機(jī)遇。蘇仙區(qū)是湖南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)郴州片區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的主陣地，為國(guó)家試制度，這是湖南自貿(mào)區(qū)郴州片區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要任務(wù)。

2021年9月，蘇仙區(qū)委召開全面深化改革委員會(huì)會(huì)議，審議通過《蘇仙區(qū)飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)實(shí)施方案》。

《方案》明確，結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)行政管理體制改革，探索建立符合鎮(zhèn)發(fā)展需要的權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、公正透明、便捷高效的基層行政執(zhí)法管理體制，使鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)限更加規(guī)范、執(zhí)法力量明顯加強(qiáng)、執(zhí)法水平不斷提高。

在前期謀劃階段，蘇仙區(qū)積極組織重點(diǎn)執(zhí)法部門和飛天山鎮(zhèn)相關(guān)工作人員到懷化市中方縣考察“取經(jīng)”，進(jìn)一步明晰改革方法和路徑。

2021年10月，飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

解題

給鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)，從哪里下手？一張清單定權(quán)責(zé)。

蘇仙區(qū)由區(qū)司法局牽頭組織相關(guān)區(qū)直行政執(zhí)法主管部門進(jìn)行會(huì)商，全面梳理各行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法職權(quán)，按照“應(yīng)放盡放、依法下放、權(quán)責(zé)一致”的原則，通過直接賦權(quán)、委托下放和服務(wù)前移三種方式，將涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城管、水利、應(yīng)急管理等部門的75項(xiàng)行政職權(quán)賦權(quán)賦能至飛天山鎮(zhèn)。

與此同時(shí)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，對(duì)各項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)的類型、名稱、依據(jù)、履責(zé)要求等基本要素進(jìn)行規(guī)范，確保有權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)匹配。

“把原來歸屬在區(qū)直部門的行政執(zhí)法職權(quán)下放到鎮(zhèn)里，一部分在法律上有障礙，必須依法依規(guī)賦權(quán)。當(dāng)時(shí)，還有區(qū)直部門擔(dān)心，權(quán)力下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不好，怕出問題，更怕引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟?！碧K仙區(qū)司法局黨組成員、政工室主任段偉明說。

邁開的步子，必須穩(wěn)打穩(wěn)扎。

“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中，我們實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，即接得住、用得好的先接下來；有的專業(yè)性強(qiáng)、一時(shí)難接住的，將情況反饋再由相關(guān)行政職能部門收回去；對(duì)實(shí)際工作仍需下放的，再向相關(guān)行政職能部門申請(qǐng)賦權(quán)?！憋w天山鎮(zhèn)黨委副書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)張雄飛表示。

清單有了，接不接得??？一支隊(duì)伍管執(zhí)法，一套機(jī)制強(qiáng)保障。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分吃緊的情況下，飛天山鎮(zhèn)切實(shí)加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法陣地建設(shè)，為執(zhí)法人員統(tǒng)一配備執(zhí)法服裝，以及電腦、執(zhí)法記錄儀等行政執(zhí)法設(shè)施設(shè)備。

接不接得住，關(guān)鍵在于能不能。

按照飛天山鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)最初方案，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)確定9個(gè)編制?？稍诖_定機(jī)構(gòu)人員時(shí)，問題來了。

原來，垂管的執(zhí)法人員不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，綜合行政執(zhí)法隊(duì)就從“七站八所”中選配，但普遍年齡大、法律素質(zhì)低，更沒有行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

為選優(yōu)配強(qiáng)執(zhí)法力量，蘇仙區(qū)按照“上面愿意放、下面有需要”的原則，大膽嘗試，打破部門界限和編制限定，精選自然資源所、市場(chǎng)監(jiān)管所、鎮(zhèn)屬事業(yè)單位和鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員17人，組建飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)。

與此同時(shí)，制定《飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)人員管理辦法(試行)》，明確“統(tǒng)一裝備、強(qiáng)化培訓(xùn)、嚴(yán)格考核、規(guī)范執(zhí)法”的要求，通過個(gè)人自學(xué)、集中培訓(xùn)等形式，不斷加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。嚴(yán)格行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法文書，切實(shí)推動(dòng)執(zhí)法工作步入制度化、規(guī)范化、法治化的軌道。

“只有不斷探索、思考、總結(jié)、積累，才能化壓力為動(dòng)力、變生疏為熟練?！憋w天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)劉文龍說。

劉文龍?jiān)卩l(xiāng)鎮(zhèn)從事安全生產(chǎn)監(jiān)管多年，2018年還通過湖南省執(zhí)法資格考試并取得了安全生產(chǎn)執(zhí)法證書。但與綜合行政執(zhí)法打交道，他還是頭一次。為此，他感受到前所未有的挑戰(zhàn)。

近段時(shí)間，黎江湖恨不得把空閑時(shí)間都用在法律學(xué)習(xí)上。由于執(zhí)法人員持證比率較低，2022年行政執(zhí)法資格考試，他第一個(gè)報(bào)了名。

黎江湖，飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)辦公室主任。他認(rèn)為，打鐵必須自身硬，執(zhí)法者首先要學(xué)法懂法，否則就有可能亂執(zhí)法。而提升自身法律素養(yǎng)的一個(gè)辦法就是：以案促學(xué)、以案練兵。

今年5月2日，綜合行政執(zhí)法大隊(duì)巡查發(fā)現(xiàn)，有一企業(yè)在轄區(qū)石河村擅自設(shè)置不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的廣告。執(zhí)法人員欲對(duì)該涉嫌違法行為進(jìn)行處理，可心里沒底，對(duì)有沒有權(quán)限執(zhí)法、依據(jù)什么執(zhí)法等問題拿不準(zhǔn)。

執(zhí)法人員第一時(shí)間到白露塘城管大隊(duì)請(qǐng)教，在確定有權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)法后，他們嚴(yán)格按照法律程序走。

“從下達(dá)整改通知書到立案再到調(diào)查、詢問、談話，每走一個(gè)程序，他們反反復(fù)復(fù)探討、溝通、研究，最終依據(jù)《郴州市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十三條第二款、第六款，依法對(duì)該企業(yè)違法設(shè)置廣告行為進(jìn)行了查處?！眲⑽凝堈f。

這是飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)辦理的第一起涉及城市管理方面的行政執(zhí)法案件。走完20多個(gè)步驟的法律流程，執(zhí)法人員從中學(xué)到了很多關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的法律知識(shí)。

評(píng)題

“我保證，再也不用基本農(nóng)田種植草皮自銷了……”

今年3月26日，飛天山鎮(zhèn)清江村一黃姓村民在偷偷摸摸銷售自家草皮時(shí)，被綜合行政執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)查獲。經(jīng)執(zhí)法人員教育后，該黃姓村民作出了保證。

“他們執(zhí)法很公開很規(guī)范，也很人性化，更多是以教育為主，讓我很感動(dòng)?！痹擖S姓村民事后說道。

退草還耕

清江村，草皮種植歷史近30年，高峰時(shí)，全村草皮種植面積3000多畝，草皮種植給當(dāng)?shù)卮迕駧碡S富收益的同時(shí)，也給耕地帶來了巨大的破壞。

2021年5月以來，按照習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)重要指示批示精神和黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，清江村騰退草皮種植面積3000余畝，將其中的80%土地流轉(zhuǎn)給種糧大戶種植糧食。

退草還耕，村民斷了“錢袋子”，一些村民思想轉(zhuǎn)不過彎，有的甚至抱著僥幸心理，把山頭嶺角、邊邊角角的基本農(nóng)田用作種植草皮。

對(duì)此類違法行為，以前，行政執(zhí)法權(quán)在上面，難發(fā)現(xiàn)難查處?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化綜合行政執(zhí)法，快發(fā)現(xiàn)快查處。村民漸漸懂了，不能再僥幸了，要不然就是犯法。

“把鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法力量利用好，對(duì)村里各項(xiàng)工作是一個(gè)促進(jìn)，對(duì)村民的利益也是一個(gè)保護(hù)。”清江村黨總支書記兼村主任李乙華說。

李乙華這樣打比方——以農(nóng)村違法建房為例，前面未發(fā)現(xiàn)未整治，房子建好了要拆除，村民損失就大了。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并處理，違法建房就建不起來，村民損失自然就小多了。

清江村毗鄰飛天山、高椅嶺景區(qū)，翠江繞村而過。憑借著優(yōu)越的地理位置，李乙華早已意識(shí)到，草皮種植是不可持續(xù)發(fā)展，毀掉的是子孫的飯碗。清江村要探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在他的推動(dòng)下，目前清江村已發(fā)展民宿38家。

“通過綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，我們實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法資源的有效整合，變九龍治水為攥指成拳，使看得見的管得著，管得著的管得好，確保了執(zhí)法成本最低化，執(zhí)法效能最大化?！睆埿埏w說。

“他們管得了，也管得好，對(duì)推動(dòng)鎮(zhèn)里的工作促進(jìn)很大！”當(dāng)?shù)厝罕娂娂婞c(diǎn)贊。

飛天山鎮(zhèn)是全國(guó)有名的“草皮鎮(zhèn)”。20世紀(jì)80年代以來，通過發(fā)展草皮種植，全鎮(zhèn)逐步形成種植面積2萬余畝、年產(chǎn)值近1億元的產(chǎn)業(yè)。

“草皮田”重回“米糧倉(cāng)”，張雄飛深知其中的不易。他記得，退耕還草整治攻堅(jiān)階段，相關(guān)工作專班整整打草皮打了6個(gè)月，其間，沒有休息過一天。

試點(diǎn)以來，飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)持續(xù)開展耕地保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法，對(duì)不退草還耕的各類違法行為及時(shí)查處，起到了震懾和教育作用，有力促進(jìn)了退草還耕工作。

耕地重新種糧，由于耕作層遭受嚴(yán)重破壞，糧食畝產(chǎn)不高。當(dāng)?shù)厝罕娨睬逍颜J(rèn)識(shí)到，再繼續(xù)種植草皮，無論賺再多的錢，將來也不夠修復(fù)耕作。

為政府分憂，為發(fā)展護(hù)航，為群眾服務(wù)。這就是飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的職責(zé)所在。

“管得了管得好，拿什么衡量？就在于一次次行政執(zhí)法的開展，就在于一起起案件的辦理?！眲⑽凝堈f。

“我們代表的不僅是大隊(duì)的形象，更是政府的形象。每一次執(zhí)法，每一起案件，既要有力度，又要有溫度，要讓群眾心服口服?！痹诟鷪?zhí)法隊(duì)員交流時(shí)，劉文龍常說。

先行先試，這是溫度與力度的完美融合。

自組建以來，飛天山鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)始終緊緊圍繞鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的部署，堅(jiān)持依法執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，先后開展村民建房領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法，耕地保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法、水上交通安全執(zhí)法專項(xiàng)檢查等行政執(zhí)法活動(dòng)。

截至目前，綜合行政執(zhí)法大隊(duì)共辦理行政執(zhí)法案件40多起，其中一般程序行政執(zhí)法案件10多起。因適用法律準(zhǔn)確、程序合法，無一起有異議。

“我們希望進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，規(guī)范實(shí)施行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，不斷鞏固提升基層治理能力和治理水平，為推動(dòng)全鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保證?！迸順泳f。

先行先試，在路上，沒有最好，只有更好。